RECURSO DE APELACIÓN.
SUP-RAP-018/97 ACTOR:
PARTIDO POPULAR SOCIALISTA
AUTORIDAD RESPONSABLE:
CONSEJO GENERAL DEL
INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL.
MAGISTRADO PONENTE:
LIC. LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ.
SECRETARIO INSTRUCTOR:
LIC. JOSÉ HERMINIO SOLÍS GARCÍA.
México, Distrito Federal, a veintiséis de junio de mil novecientos noventa y siete.
VISTOS para resolver los autos del recurso de apelación SUP-RAP-018/97, promovido por el Partido Popular Socialista en contra de la resolución emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en la sesión de treinta de mayo de mil novecientos noventa y siete, por la que se imponen sanciones al partido político actor con motivo de las irregularidades encontradas en la revisión de su informe anual de ingresos totales y gastos ordinarios correspondientes al ejercicio de 1996, y
PRIMERO. Los antecedentes de la resolución reclamada son los siguientes:
I. Mediante el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de septiembre de 1993, que reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se estableció que los partidos políticos deberían presentar informes anuales y de campaña, sobre el origen y monto de los ingresos que recibieran por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación, además de la obligación de que todo partido político contara con un órgano responsable de la administración de su patrimonio, de sus recursos financieros y de la presentación de los referidos informes.
II. En acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1994, el Consejo General del Instituto Federal Electoral estableció y aprobó, a propuesta de la Comisión de Consejeros Magistrados, los lineamientos para los informes anuales y de campaña que debían presentar los partidos políticos a dicha comisión, así como los formatos e instructivos anexos a los referidos lineamientos que deben ser utilizados en la presentación de los informes respectivos, excepto el formato "IC-1", y su instructivo. A través del acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de enero de 1994, se corrigieron algunos errores tipográficos y se precisaron diversos formatos, relativos a la presentación de los informes anuales de los partidos políticos.
III. Por acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de marzo de 1994, se modificó el formato "IC" y su correspondiente instructivo, se adicionó un inciso 4) al punto decimosexto de los lineamientos del acuerdo precisado en el punto II de este resultando, y se determinó no incluir el formato "IC-1" y su instructivo.
IV. En decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 22 de agosto de 1996, se reformó el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuya fracción segunda, inciso c), segundo párrafo, dispone: "La ley fijará los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales; establecerá los montos máximos que tendrán las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos de control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuente y asimismo, señalará las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones".
V. Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de noviembre de 1996, se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en los artículos 49-A y 49-B, se estableció que los partidos políticos deberán presentar sus informes anuales y de campaña, sobre el origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como de su empleo y aplicación, ante la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, organismo permanente inserto en la estructura del Consejo General del Instituto Federal Electoral, encargado de la revisión de tales informes, así como de la presentación de un dictamen consolidado ante el Consejo General que incluya las irregularidades en que incurran los partidos políticos por violaciones a la legislación electoral y a los acuerdos que en la materia hubiere establecido el referido Consejo General, debiendo la misma comisión informar a éste de las sanciones que a su juicio procedan respecto a esas irregularidades.
VI. La Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas recibió en tiempo el informe anual del Partido Popular Socialista, y requirió a dicho partido, para que proporcionara los estados de las cuentas bancarias números 209-7342877 y 209-7566790, porque a juicio de la Comisión, dichos estados de cuenta tenían un saldo de $9'320,258.29 y no el saldo que reporta en su informe anual de 1996, en la cantidad de $1'391,076.70, por lo que existe una diferencia de $7'929,181.59, y para que presentara la documentación comprobatoria de los egresos por Apoyo a los Estados en la cantidad de $644,683.00 dado que se registró el egreso por un importe de $1'059,932.75, pero se comprobó únicamente la cantidad de $415,249.20, que representa el 39.18% del total. El partido recurrente dio contestación a los requerimientos precisados en los términos que consideró pertinente.
VII. Una vez agotado el procedimiento, la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas presentó ante el Consejo General el dictamen consolidado relativo al informe anual de los partidos políticos correspondientes al ejercicio de 1996. En dicho dictamen se determinó que se encontraron irregularidades derivadas de la revisión al informe anual rendido por el Partido Popular Socialista, que a su juicio constituyen violaciones a la Ley Electoral.
VIII. En sesión de treinta de mayo, el Consejo General del Instituto Federal Electoral aprobó la resolución por la que se imponen sanciones, entre otros, al Partido Popular Socialista, con motivo de las irregularidades encontradas en la revisión de sus informes anuales de ingresos y gastos correspondientes al ejercicio de 1996. En los puntos resolutivos de la resolución se impusieron al partido actor las siguientes sanciones:
a). Una multa por el equivalente a cinco mil días del salario mínimo, que arroja la cantidad de $132,000.00 (Ciento treinta y dos mil pesos 00/100); y,
b). La reducción del 4% (cuatro por ciento) de las ministraciones del financiamiento público que le corresponda por concepto de gasto ordinario permanente, correspondientes a dos meses.
SEGUNDO. Inconforme con dicha resolución, el representante propietario del Partido Popular Socialista ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, el tres de junio presentó recurso de apelación ante la Secretaría Ejecutiva, quien le dio el trámite correspondiente y remitió a esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el expediente que al efecto formó, en el que, entre otros documentos, se contiene el escrito relativo al medio de impugnación, el informe circunstanciado y las pruebas ofrecidas y aportadas, que fueron recibidos en la oficialía de partes de esta Sala Superior a las dieciocho horas con cuarenta y dos minutos del ocho de junio.
El nueve de junio de mil novecientos noventa y siete, el Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación turnó el expediente al Magistrado Leonel Castillo González, quien después de admitir el recurso de apelación y de realizar los trámites correspondientes, mediante acuerdo de veinticinco del mismo mes y año, declaró cerrada la instrucción, con lo que el expediente quedó en estado de dictar sentencia.
PRIMERO. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186 fracción III inciso a), y 189 fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 42, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; y 49-A, párrafo 2, fracción III, inciso f), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por tratarse de un recurso de apelación, interpuesto por un partido político contra una resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la que le impone una sanción.
SEGUNDO. La resolución impugnada se funda en las siguientes consideraciones:
"PRIMERO. Que de conformidad con lo establecido en los artículos 41, fracción II inciso c), segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3o, párrafo 1; 49-A, párrafo 2, inciso e); 49-B párrafo 2, inciso l); 39, párrafo 2; y 82, párrafo 1, inciso w), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales es facultad de este Consejo General conocer de las infracciones e imponer las sanciones administrativas correspondientes a las violaciones a los ordenamientos legales y reglamentarios derivadas de la revisión de los informes anuales de los partidos políticos según lo que al efecto haya dictaminado la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas.
Es de resaltarse que uno de los objetivos que buscaron el constituyente permanente y el legislador ordinario, respectivamente, al aprobar las reformas a la Constitución Política y a la legislación electoral, referidas en los resultados quinto y sexto de las presente resolución, fue establecer una comisión de carácter permanente encargada de tal fiscalización, otorgándole amplias facultades, entre ellas la de informar a este Consejo General de las sanciones que a su juicio procedan en la materia, después de haber cumplido con el procedimiento específico establecido por el artículo 49-A del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Asimismo, se le otorgó facultad sancionadora a este consejo general respecto de aquellas faltas cometidas por los partidos políticos, dentro del sistema disciplinario en materia electoral, garantizándose el derecho de los partidos políticos a impugnar las resoluciones respectivas ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Como este Consejo General deberá aplicar las sanciones correspondientes tomando en cuenta las circunstancias y la gravedad de la falta, independientemente de las consideraciones particulares que se hacen en cada caso concreto en los considerandos cuarto, quinto y sexto de la presente resolución, debe señalarse que por circunstancias se entiende el tiempo, modo y lugar en que se dieron las faltas, así como, en su caso, las condiciones individuales del sujeto infractor; y en cuanto a la "gravedad" de la falta, se debe analizar la trascendencia de la norma transgredida y los efectos que produce la transgresión respecto de los objetivos y los intereses jurídicos tutelados por el derecho.
SEGUNDO.- Que de conformidad con lo señalado en el considerando anterior, corresponde a este Consejo General pronunciarse exclusivamente sobre las irregularidades encontradas en los informes anuales presentados por los partidos correspondientes a 1996, las cuales se encuentran precisadas en el dictamen consolidado que presentó la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas; calificar dichas irregularidades y, en su caso, determinar si es procedente imponer una sanción.
TERCERO.- Que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 40-A, párrafo 2, inciso e), del Código Federal de instituciones y Procedimientos Electorales, así como el artículo 342, párrafo 2, del mismo ordenamiento, vigente al 1o. de enero de 1996, y en virtud del dictamen presentado ante este Consejo General por la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, se procede a analizar si es el caso de imponer una sanción a los Partidos Revolucionario Institucional, Del Trabajo, y Popular Socialista, por las irregularidades reportadas en el dictamen conforme a lo señalado en el resultado décimo primero de estado resolución.
CUARTO.- ...
QUINTO.- ...
SEXTO.- Que en el dictamen consolidado se señala:
"Partido Popular Socialista
"1.- El saldo inicial reportado por el partido de $2'101,715.87. es diferente del que arrojan sus estados de cuenta bancarios, por $5'615,735.72, resultado una diferencia no reportada de $3'514.019.85.
"Por otra parte, al día 31 de diciembre de 1996, según los estados de cuenta bancarios presentados, el partido tenía saldos por $9'320,258.29, y no el saldo que reporta en su informe anual de $1'391,076.70, por lo que existe una diferencia de $7'929.181.59, no reportada por el partido.
"Así pues, la omisión en el reporte de la cantidad de $3'514,019.85 en el saldo inicial del partido político y la omisión en el reporte de la cantidad de $7'929, 181.59 en su saldo final constituyen, a juicio de esta Comisión de Fiscalización, violaciones a lo dispuesto por los artículos 49-A, párrafo 1, inciso a), numeral II y 342, párrafo 2, incisos a) y b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en relación con lo establecido por el lineamiento décimo quinto aplicable a los partidos políticos en la presentación de sus informes anuales y de campaña, vigentes el primero de enero de 1996.
"2.- En relación con otros conceptos, en el rubro de Apoyos Estatales no se encuentra la documentación de soporte, sólo se registra el egreso por un importe de $1'059,932.75, al solicitarse su comprobación, únicamente se comprobó la cantidad de $415,249.20, que representa el 39.18% del total.
"Así pues, la falta de presentación de documentación comprobatoria en el rubro denominado "apoyos estatales", por la cantidad de $644,683.00 constituye, a juicio de esta Comisión de Fiscalización, una violación a lo dispuesto por los artículos 49-A, párrafo 2, inciso a) y 342, párrafo 2, incisos a) y b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con lo establecido por los lineamientos décimo y vigésimo segundo aplicables a los partidos políticos en la presentación de sus informes anuales y de campaña vigentes el primero de enero de 1996".
Se procede, pues, a analizar una por una las irregularidades reportadas en el dictamen de la comisión:
1. A partir de lo manifestado por la Comisión de Fiscalización de los recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, este Consejo General concluye que el Partido Popular Socialista incumplió con lo dispuesto por los artículos 49-A, párrafo 1, inciso a), numeral II, así como el 342, párrafo 2, incisos a) y b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en relación con lo establecido por el lineamiento décimo quinto aplicable a los partidos políticos en la presentación de sus informes anuales y de campaña, vigentes el primero de enero de 1996, pues fue requerido por la comisión referida para que realizara aclaraciones por este concepto, sin haberlo realizado satisfactoriamente.
El lineamiento décimo quinto aplicable establece que en los informes anuales serán reportados los ingresos totales que los partidos hayan percibido durante el ejercicio.
Según se observó en la revisión del informe anual presentado por el partido y en la documentación que presentó a requerimiento de la comisión, el partido no reportó la totalidad de los recursos contenidos en dos cuentas bancarias y reconocidos por ellos como pertenecientes al partido. Debido a ello, la Comisión de Fiscalización, a través de su secretario técnico, solicitó al partido político aclarara esta situación y reportara dicha cantidad como ingreso del partido.
En el oficio PPSSF/0537/97, el partido manifiesta, respecto a la solicitud formulada por la comisión para que aclarara las diferencias no reportadas en su saldo inicial y su saldo final en cuentas bancarias, lo siguiente:
El importe total del financiamiento público otorgado por el IFE, y recibido por nosotros durante el período de julio a diciembre de 1996, ascendió a la cantidad de $4,703,632.78 (ver copia anexa), los cuales fueron depositados en la cuenta número 9005596776, a nombre del Partido Popular Socialista, de la siguiente manera:
"Apertura en dic.96 $1'373,513.94
"Transf. el 07-05-97 3'330,118.84
_______________
"Total $4'703,632.78
===========
"La explicación en el tiempo transcurrido, ha sido ampliamente difundida en el oficio de respuesta que antecede al presente (ver copia anexa).
"El remanente en la cuenta a nombre de Manuel Fernández Flores, no procede de ninguna manera del financiamiento público: dicho saldo, se formó en la época en que el PPS no tenía registro, por lo que consideramos que no debe formar parte del informe anual correspondiente a 1996."
No es atendible la explicación dada por el secretario de finanzas del Partido Popular Socialista en el oficio antes transcrito en su parte conducente, puesto que los partidos políticos no sólo están obligados reportar los ingresos provenientes del financiamiento público, sino también a reportar todos los ingresos que hayan percibido, de manera que la información refleje verazmente la situación financiera del partido, según lo dispuesto por el artículo 49-A, párrafo 1, inciso a), fracción II, y en el lineamiento décimo quinto aplicable.
Así pues, el partido no cumplió satisfactoriamente con el requerimiento hecho por la Comisión de Fiscalización por conducto de su secretario técnico, en términos de lo dispuesto por el artículo 49-A, párrafo 2, inciso b), del Código Electoral vigente, por lo que se acredita que el partido incumplió con lo establecido en el artículo 49-A, párrafo 1, inciso a), fracción II, y con el lineamiento décimo quinto aplicable.
En términos de lo establecido por el artículo 342, párrafo 2, incisos a) y b) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente al 1º de enero de 1996, esta falta amerita una sanción.
Una vez determinado lo anterior, se procede a calificar la gravedad de la falta en que incurrió el partido político.
Se trata de una falta que, si bien puede calificarse de leve, presenta agravantes, puesto que con esta omisión el partido no sólo incumplió con lo dispuesto en el lineamiento decimoquinto aplicable, sino que además incumplió con lo establecido en el artículo 49-A, párrafo 1, inciso a), fracción II, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que establece que en el informe anual serán reportados los ingresos totales y gastos ordinarios que los partidos políticos hayan realizado durante el ejercicio objeto del informe.
Así pues, la omisión se tradujo en la imposibilidad material de la comisión de tener conocimiento pleno de los ingresos totales y por lo tanto de la verdadera situación financiera del partido durante el ejercicio de 1996, situación que se aleja del espíritu y propósito del marco jurídico vigente que establece las reglas para el manejo de los recursos de los partidos políticos.
Además, se tiene en cuenta que la actitud del partido político constituye un desacato a una solicitud legítima de la autoridad electoral; que el cumplimiento a esta solicitud no era de suyo complicado; y que se ocultó información, lo que no prejuzga sobre el origen de estos ingresos, pero imposibilita conocer la verdadera situación financiera del partido.
Sin embargo, se tienen en cuenta las siguientes circunstancias: que es la primera vez que el partido político presenta su informe anual; que se parte de que la irregularidad deriva de una concepción errónea de la normatividad; y que de la ausencia de reporte no se puede concluir que los recursos referidos provengan de fuentes ilícitas.
Por otro lado, se estima necesario disuadir en el futuro la comisión de este tipo de irregularidades en la presentación de informes.
En mérito de lo que antecede, este Consejo General llega a la convicción de que se debe imponer al Partido Popular Socialista una sanción que si bien esté ubicada dentro de las menos enérgicas, tenga un carácter significativo, así pues, dentro de los límites establecidos por el artículo 342, párrafo 1, inciso b), del Código Electoral vigente al 1º de enero de 1996, se fija la sanción en una multa equivalente a cinco mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal.
2.- En el oficio PPSSF/0475/97, el partido manifiesta, respecto a la solicitud formulada por la comisión para que presentara documentación comprobatoria correspondiente al rubro de "Apoyos a los Estados", lo siguiente:
"B) por lo que respecta al saldo de $1'059,932.75, correspondiente al rubro de 'Apoyos a los Estados', reportado originalmente en nuestro desglose de gastos, ya se encuentra a su disposición la comprobación necesaria, debidamente clasificada, en su afectación de gastos respectiva".
Si bien el partido manifiesta en este oficio que pone a disposición de la Comisión de Fiscalización la documentación comprobatoria por la totalidad de lo reportado en este rubro, al ser revisada dicha documentación se encontró que ésta solamente importaba un 39% de dicho total.
A partir de lo así reportado por la Comisión de Fiscalización de los recursos de los partidos y agrupaciones políticas, este Consejo General concluye que el Partido Popular Socialista incurrió en una violación a lo dispuesto por los artículos 49-A, párrafo 2, inciso a); y 342, párrafo 2, incisos a) y b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con lo establecido por los lineamientos décimo y vigésimo segundo aplicables a los partidos políticos en la presentación de sus informes anuales y de campaña vigentes el primero de enero de 1996, pues fue requerido por la comisión referida para que exhibiera documentación comprobatoria referente a un punto de su informe que debía ser objeto de revisión, sin haberlo hecho en su totalidad.
En este sentido, el lineamiento décimo aplicable señala que los egresos deben estar soportados con documentación que expida a nombre del partido o del candidato, la persona a quien se efectuó el pago, y que al respecto no se consideran pagos las transferencias internas en el partido que no estén sustentadas con la documentación correspondiente.
Es precisamente para verificar el cumplimiento de este lineamiento que a la comisión de fiscalización, por conducto de su secretario técnico, solicitó que se entregara la documentación comprobatoria correspondiente.
En este mismo sentido, el lineamiento vigésimo segundo aplicable establece que la documentación deberá mantenerse a disposición de la comisión de consejeros, a efecto e que pueda solicitarla a los partidos políticos para comprobar la veracidad de los informes.
El partido cumplió parcialmente con el requerimiento al poner a disposición de la autoridad electoral documentación en un porcentaje de 39% de lo requerido, según consta en los registros de la Secretaría Técnica de la Comisión de fiscalización. Sin embargo, la documentación entregada no se constituye como una muestra que la autoridad electoral hubiera extraído, aplicando criterios contables, de haber tenido a su disposición el universo de la información que necesitaba para comprobar la veracidad de lo reportado, sino sólo un fragmento de dicho universo. El requerimiento hecho fue por la totalidad del egreso reportado. Así pues, la falta se acredita.
En términos de lo establecido por el artículo 342, párrafo 2, incisos a) y b) del código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente al 1o. de enero de 1996, esta falta amerita una sanción.
Una vez determinado lo anterior se procede a calificar la gravedad de la falta en que incurrió el partido político.
Se trata de una falta relativamente grave, puesto que con esta omisión el partido no sólo incumplió los lineamientos décimo y vigésimo segundo aplicables, sino que además incumplió con lo establecido en el artículo 49-A, párrafo 2, inciso a), que establece que dicha comisión tiene la facultad de, durante el procedimiento de revisión de los informes, solicitar a los partidos políticos le entreguen la documentación necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado en ellos.
Así pues, la omisión se tradujo en la imposibilidad material de la comisión de realizar una revisión adecuada e integral del informe anual presentado, y en consecuencia, no pudo verificar la veracidad de lo contenido en las partes respectivas, situación que se aleja del espíritu y propósito del marco jurídico vigente que establece las reglas para el manejo de los recursos de los partidos políticos.
Sin embargo, se tienen en cuenta las siguientes circunstancias: que es la primera vez que el partido presenta un informe anual; el hecho antes referido de que se mostró una parte de la documentación requerida, correspondiente al 39% del monto total erogado en este rubro; que se reconoce la dificultad para reunir la documentación total en el rubro referido, derivada de problemas administrativos y operativos en relación con la dispersión de la información en los diferentes comités estatales; que no hubo la explícita intención por parte del partido de ocultar información al respecto, sino que se presume que la documentación no estuvo lista para ser entregada en tiempo y forma conforme a los plazos establecidos en la ley y conforme a los requerimientos mínimos para una verificación contable adecuada, probablemente debido a que no están ajustados los tiempos en que el partido recibe la documentación de sus comités estatales con los tiempos que la ley marca para que la autoridad electoral revise tal documentación; que de la no presentación no se puede concluir que los fondos utilizados en este rubro hubieren sido malversados, y que se parte de que la irregularidad deriva de una concepción errónea de la normatividad, sin embargo, si bien esto se considera como atenuante de la falta en que incurrió el partido, de ninguna manera puede tomarse como exculpante, pues es principio general del derecho que contra la observancia de la ley no puede alegarse desuso, costumbre o práctica en contrario, y la normatividad aplicable no hace ninguna salvedad respecto a la obligación de documentar este rubro de gasto como todos los demás.
Por otro lado, se estima necesario disuadir en el futuro la comisión de este tipo de irregularidades en la presentación de informes.
En mérito de lo que antecede, este Consejo General llega a la convicción de que se debe imponer al Partido Popular Socialista una sanción que si bien ha de ser suficientemente enérgica, de acuerdo a la gravedad de la falta, represente un monto moderado en cuanto a lo que habrá de repercutir en el patrimonio del partido, tomando en cuenta las circunstancias atenuantes del caso. Así pues, dentro de los límites establecidos por el artículo 342, párrafo 1, inciso b), del Código Electoral vigente al 1o. de enero de 1996, se fija la sanción en la reducción de un 4% (cuatro por ciento) de las ministraciones del financiamiento público que le correspondan por concepto de gasto ordinario permanente, por un período de dos meses.
TERCERO. Los agravios expresados son del siguiente tenor:
I. La multa que se impone al PPS se funda en el artículo 342 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente el 1o. de enero de 1996, actualmente derogado por el actual código del mismo nombre, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 22 de noviembre de 1996. El hecho mismo de imposición de la sanción al amparo de una disposición derogada, es violatorio del régimen de legalidad que impone el artículo 16 constitucional, razón por la cual debe declararse fundado este recurso, y en su lugar ordenarse la revocación de la resolución de 30 de mayo de 1997 y los demás actos recurridos, para así reponerse al PPS en el goce del estado de derecho que hasta antes de ese día había gozado.
El artículo 16 de nuestra Carta Magna ordena que nadie puede ser molestado en su persona o en sus derechos, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, en el que se funden y motiven las causas legales del procedimiento. La jurisprudencia ha interpretado las garantías de fundamentación y motivación aludidas, en el siguiente sentido: el acto de la autoridad debidamente fundado es aquél en el cual se hacen constar de manera expresa los preceptos legales específicos en los cuales se haya basado el acto de molestia, así como el criterio lógico jurídico en que se hubiera basado la autoridad para concluir que los preceptos legales aplicados, son exactamente aquéllos que se adecuan a la situación particular en que se encuentra el gobernado; y el acto de la autoridad debidamente motivado, es aquél en el que se expresan las causas inmediatas, razones particulares o circunstancias específicas que hubieran servido como motor volitivo de la autoridad para dirigirse al gobernado y afectable en sus derechos, haciéndose constar también el criterio del cual la autoridad hubiera colegido que, las causas que hubieran sido el origen del acto, sean congruentes con los resultados que provocan.
El acto de la autoridad que es incongruente con la ley en la que se funda, así como el acto del gobernante que no es equitativo en cuanto a las circunstancias en las que nace y los resultados que causa, es un acto de autoridad inconstitucional, por ser violatorio de la seguridad jurídica de la cual deben gozar todos los gobernados.
En este caso, la resolución del 30 de mayo de 1997, que dio lugar a todos los actos que se impugnan en el capítulo correspondiente de este escrito de apelación, es violatoria del principio legalidad que hemos comentado, porque en su texto contempla la imposición material de una sanción a mi representado, que es incongruente con la ley, particularmente en la parte relativa a su ámbito temporal de validez, por lo que debe revocarse.
En efecto, la propia constitución en su artículo 72, inciso f) de nuestra Constitución se prevé el principio a virtud del cual las leyes posteriores, expedidas por los órganos competentes y conforme a los procedimientos previstos en la Ley Superior, derogan a las leyes anteriores. De esta guisa, una ley especial que hubiera quedado derogada por otra ley de igual jerarquía, deja de tener válida aplicación en el ámbito material para el cual fue creada, porque el ámbito temporal dentro del cual existió, simplemente feneció. La aplicación extratemporal de una ley a cargo del gobernado, causándole además una afectación en su esfera de derechos, puede sólo acontecer como un acto de la autoridad violatorio del artículo 16 constitucional, por incorrecta interpretación y aplicación de lo dispuesto por el artículo 72 inciso f) de la Constitución General, de la República debiéndose dejar a dicha diligencia sin efectos a través de los medios de defensa o recursos que prevé la ley.
Es también de sobra conocido el principio por el cual las infracciones cometidas a la ley, deben sancionarse y castigarse de acuerdo con el sistema de penas que la misma ley prevé y se encuentre en vigor al momento en que la infracción es cometida. Es constitucionalmente inviable que ante la comisión de un hecho ilícito se castigue al infractor al amparo de las leyes punitivas que hubieran sido expedidas con posterioridad al hecho, porque de acuerdo con lo prescrito en el primer párrafo del artículo 14 de la misma Carta Magna citada, a nadie podrá aplicarse una ley de manera retroactiva en su perjuicio. Este criterio constitucional, analizado en conjunto con el criterio que hemos expuesto en los párrafos anteriores, nos lleva a deducir que tampoco a nade puede aplicarse una ley derogada en el futuro, si le causa un agravio. El hecho prohibido por la Constitución en este numeral, radica, en sí, en que la ley no puede aplicarse en perjuicio de personas alguna fuera de su ámbito temporal de validez.
Cuando el PPS obtuvo su registro definitivo como partido político nacional, se dio a la vida política con el patrimonio que sus agremiados, ya como una previa asociación de personas con inquietudes políticas encausadas en forma no oficial. El PPS contaba antes de su conformación o constitución orgánica legal, con un patrimonio de sus agremiados que le permitían ostentarse como un núcleo político con aspiraciones para representar legítimamente la ideología y el pensamiento de cada una de las personas que lo integraba. El momento en que esto sucedió de manera precisa, fue en el mes de junio de 1996, fecha en la que estaba en vigor el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que también estaba en vigor el 1o. de enero de 1996.
En el mes de noviembre de ese mismo año, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se derogaron disposiciones diversas de dicho ordenamiento, entre las que se encontraban algunas relativas al financiamiento público de los partidos políticos, otras referentes al proceso electoral y el orden en el que se preveían en el anterior, las disposiciones relativas a la imposición de sanciones en la materia.
Como ya anotamos en el capítulo de hechos de este escrito, con apego al mandato contenido en el artículo 49 del multicitado Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el PPS está obligado a presentar una información económica anual, relativa al monto de sus ingresos y la forma en que lleva a cabo su gasto dentro del proceso de trasparencia y claridad en el manejo del fondo económico con que cuentan los partidos políticos, en aras de mejorar el proceso democrático por el que atraviesa el país. En acatamiento de dicho mandato, el 25 de febrero de 1997, el partido político que represento presentó el informe económico que la ley le impone, en el que hizo un balance general sobre sus ingresos y gastos por el ejercicio correspondiente al año de 1996. Destáquese que la ley que se encontraba en vigor al momento en que el PPS presentó su informe, es aquélla que fue expedida por el Congreso de la Unión mediante decreto del 22 de noviembre de 1997 (sic).
A juicio de la Comisión de Fiscalización que es autoridad responsable en esta instancia, en la información económica presentada por el PPS hubo una omisión en los montos declarados, que dio lugar a un diferencial entre el monto de dinero que arrojaban sus estado de cuenta bancarios y el monto declarado, superior a lo tres y medio millones de pesos. Esa supuesta omisión en la incurrió mi parte, también bajo el más estricto criterio de la autoridad, dio lugar a una violación al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente el 1o. de enero de 1996. De esta manera, el día en que se cometió la supuesta infracción por el PPS, consistente en haber declarado incorrectamente su información económica (el 25 de febrero de 1997), se le aplicó la legislación vigente el 1o. de enero de 1996, que previamente había sido derogada por aquélla expedida por el legislador ordinario federal el 22 de noviembre de 1996.
Sin lugar a dudas en el caso en que le PPS se encuentra, las autoridades responsables, en la parte que cada una corresponde, aplicaron en perjuicio del partido gobernado una legislación cuyo ámbito temporal de validez había fenecido. Esto es evidente porque, es indudable que la infracción que indebidamente se le achaca, aconteció únicamente al momento en que presentó su información económica. No pudo haber infracción con anterioridad a la presentación de la misma. Si al momento en que la supuesta falta fue cometida se encontraba en vigor una legislación distinta de la aplicada, tuvo que aplicársele la legislación vigente y no la anterior, que jurídicamente ya no existía.
Debe tomarse además en consideración que, inclusive si la infracción se hubiera cometido con anterioridad, no existía razón jurídica alguna por la cual se hubiera tenido que tomar en cuenta la legislación en vigor el 1o. de enero de 1996, porque el PPS nació a la vida política con posterioridad a ella, en el mes de junio de 1996, de ahí que en su esfera de derechos no pueda aplicarse jamás una legislación que estaba en vigor en una época en la que ni siquiera como persona moral de derecho político existía.
Las razones expuestas con anterioridad, nos lleva a sostener en forma categórica que el PPS ha sido sujeto de un acto de autoridad inconstitucional, que debe hacer perfectamente procedente y operante al presente recurso, a través del cual debe ordenarse la revocación de los actos impugnados.
II. Siguiendo los lineamientos constitucionales que hemos dejado expuestos en el agravio anterior, tenemos también que la resolución del 30 de mayo del presente año, causa u origen de todos los actos combatidos a través de este medio de impugnación, es un acto de la autoridad que transgrede en perjuicio del PPS el mandamiento contenido en el artículo 16 de la Carta Magna, por incorrecta interpretación y aplicación de los artículos 3, 22, 23, 38 numeral 1, incisos a), f), k) y s), 39, 49, 49-A, 49-B, 73 y 82 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como de los lineamientos décimo quinto y vigésimo segundo para la presentación de la información económica anual, razón por la cual, también por esta circunstancia, habrá de ordenarse la revocación de los actos que se recurren.
En efecto, como puede apreciarse de la lectura conjunta e íntegra de los numerales y disposiciones suprainvocados, los cuales no repetimos para evitar tediosas transcripciones y repeticiones, pero a los cuales nos remitimos, a los partidos políticos nacionales les corresponde el cumplimiento estricto de su obligación de informar o declarar, anual o periódicamente, el monto de sus ingresos y egresos acontecidos en el cumplimiento del objetivo político para el cual se constituyen. Este manejo abierto de los recursos que deben cumplir los partidos políticos, da certeza al electorado sobre la transparencia con que cada partido político que le representa, se conduce dentro del panorama democrático nacional. Nos queda muy claro que la obligación de declaración, se circunscribe, de acuerdo con la interpretación literal y jurídica de la ley, a la manifestación oficial del monto de sus ingresos y de sus gastos o egresos. No existe ningún numeral dentro de la ley, que obligue a los partidos políticos a declarar más allá de esos dos conceptos. No existe tampoco precepto o dispositivo legal alguno que les obligue para declarar oficialmente a la comunidad, el monto al que asciende la totalidad de su patrimonio, la totalidad de sus activos como persona moral de derecho político.
En este sentido, al momento en que el PPS dio cumplimiento a su obligación declarativa, manifestó el monto real al cual ascendieron sus ingresos y el monto que gastó en el cumplimiento de sus actividades regulares y de sus actividades en campaña. El monto de sus ingreso con la debida división sobre la fuente de financiamiento, y el monto de sus egresos de acuerdo con las partidas presupuestales erogadas. No hubo percepción alguna que hubiera tenido el PPS por concepto de ingreso (de los que establece la ley), que no se hubiera tomado en cuenta al momento en que se presentó su información económica, como tampoco en el rubro de sus egresos. Así puede constatarse a través de su lectura, que será puesta del conocimiento de ese Tribunal tan pronto como las responsables rindan el informe correspondiente.
Al presentarse la autoridad inspectora de la declaración, la Comisión de Fiscalización del Consejo General del IFE, sorpresivamente requirió al PPS para que aclarara la razón por la cual existía un diferencial entre el monto declarado y los recursos depositados en sus cuentas bancarias. De inmediato se aclaró que dicho diferencial ocurría porque la cantidad no declarada, correspondía al monto de dinero con que el partido ya contaba al momento en que le fue otorgado su registro definitivo como partido. Es decir, que el diferencial no declarado, realmente no constituía un ingreso sino el patrimonio del PPS, que no se encontraba dentro de las hipótesis de la ley.
Sin tomar en cuenta esta consideración, la Comisión de Fiscalización elaboró el proyecto de resolución que deviene del dictamen consolidado de la revisión a los informes económicos anuales, en el que textualmente sostuvo que: "No es atendible la explicación dada por el Secretario de Finanzas del PPS (...) puesto que los partidos políticos no sólo están obligados a reportar los ingresos provenientes del financiamiento público, sino también a reportar todos los ingresos que hayan percibido, de manera que la información refleje verazmente la situación financiera del partido".
Esta consideración es ilegal, por lo que debe revocarse a través de este recurso, porque la interpretación que se le da a la ley y los resultados que dicha interpretación arrojan, son contrarios realmente a su interpretación literal y jurídica. Efectivamente, tal y como lo sostienen las responsables, la ley impone a los partidos políticos la obligación de declarar sus ingresos y sus egresos. Sin embargo, no existe disposición legal alguna que coaccione a los partidos políticos para entregar a las autoridades electorales una información patrimonial completa del partido, como lo es aquélla que requiere del hoy recurrente. A las autoridades fue claramente expuesto que el PPS no declaró el monto de dinero al que asciende el diferencial en sus cuentas, porque dicho dinero no es parte de los ingresos que el partido obtuvo como tal a lo largo del parco período de actividades que cumplió en el año de 1996 desde que le fue otorgado su registro definitivo. Se expuso que ese dinero es propio del partido, no sujeto a la revisión a la que sí están sus demás ingresos.
Cuando la autoridad sostiene que también ese dinero debe ser declarado, lleva a cabo una interpretación arbitrariamente extensiva de la legislación electoral, constituyendo a cargo del PPS obligaciones que no fueron deseadas por el legislador ordinario, porque de así haberlo sido, se hubieran contemplado en la ley. Debe tomarse en cuenta que, la legislación en la materia de conformidad con lo prescrito por el artículo 1º del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es un cuerpo normativo de orden público y de observancia general en toda la República. Esto implica que sus disposiciones son irrenunciables, y que deben atenderse y cumplirse de acuerdo con la forma en que están previstas o de acuerdo con su interpretación jurídica.
Cuando nos avocamos al análisis e interpretación del mismo código en la parte relativa al financiamiento y fiscalización de los partidos políticos, nos encontramos además con normas jurídicas que son comparables a las normas de carácter fiscal, porque indudablemente que el procedimiento de verificación que cumplen las autoridades electorales, es virtualmente un procedimiento de auditoría, plenamente equiparable a aquél que cumplen las autoridades hacendarias.
Al encontrarnos ante tal situación, debemos de agotar la siguiente conclusión: si la ley de la materia es de observancia general y de orden público, lo que la hace irrenunciable, y por su naturaleza es un sistema positivo de normas de carácter verificativo a cargo del gobernado, es inobjetable que la interpretación de dicho cuerpo normativo debe ser de carácter estricto y, en su caso, restrictivo, porque de lo contrario se dejaría al gobernado al arbitrio de la autoridad visitadora. En el momento en que las autoridades de la Comisión de Fiscalización realizan una interpretación extensiva a la norma que prevé la obligación del otorgamiento de información sobre ingresos de los partidos, y la amplían no sólo a los ingresos, sino también al patrimonio del declarante, crean por medio de un procedimiento abstracto de naturaleza legislativa, una obligación a cargo del partido que definitivamente no le corresponde.
Este proceso de abstracción llevado a cabo por la autoridad electoral, al margen absoluto de la ley, es el resultado de un procedimiento de autoatribución que transgrede nuestro orden legislativo electoral, en contra del cual deben actuar los órganos del Poder Judicial de la Federación, a fin de evitarlo y castigarlo, en la forma y para los alcances que se hacen valer en este escrito de apelación. Sólo así se garantizará la debida subsistencia de los procesos democráticos que desea vivir el país.
III. Puede apreciarse del dictamen consolidado que presenta la Comisión de Fiscalización del Consejo General del Instituto Federal Electoral, causa inmediata de la resolución del 30 de mayo de 1997, que la visita de fiscalización aconteció a fin de constatar de manera selectiva y aleatoria, vía revisión de gabinete, la distinta información presentada por cada partido. La forma en que esta situación ocurrió, desde la selección de la información a revisar, como lo incierto de la información solicitada por la autoridad, son actos de la autoridad electoral que conculcan en agravio de los partidos políticos, ahora el PPS, las garantías de igualdad y de seguridad jurídica que prevén los artículos 1º y 16 de la Constitución.
En efecto, no se objeta que la Comisión de Fiscalización y las demás autoridades electorales contempladas en la ley, cuentan con atribuciones para verificar o revisar la debida presentación de la información económica de los partidos políticos, relativa a sus ingresos y egresos. Inclusive el PPS ha velado porque este procedimiento se respete en beneficio del electorado y del pueblo de México en general, que está ávido de creer en la honestidad y lealtad de sus dirigentes. Sin embargo, este consentimiento no implica de ninguna manera que a dicha autoridad se le reconozca el derecho para actuar omnipotentemente en contra de los partidos políticos y, a su antojo, demarcar el ámbito de sus atribuciones y los límites de los procedimientos de verificación en que participa, tal y como lo ha llevada a cabo. La Comisión de Fiscalización responsable, ha actuado en revisión de los informes del PPS, como si se tratara literalmente de una pesquisa, a fin de averiguar, sino inventar, cualquier situación irregular a cargo del partido que represento en relación no con sus ingresos, sino con su patrimonio en general.
En primer lugar, se objeta el hecho de que la revisión hubiera sido selectiva, a fin de verificar exclusivamente la parte de la información económica anual que a juicio de la Comisión hubiera sido relevante o trascendente de cada partido, porque en dicha selección se apreció un trato diferenciado que vino a repercutir negativamente en la esfera de derechos del PPS. Mientras que a partidos como el PDM se requirió la comprobación de cuatro conceptos elementales de su información, o al PVEM tres, al PPS se le requirieron seis y al PRI otro tanto. La forma en que se decidió cuál resultaba ser la información importante de verificar, o el mecanismo por el cual aleatoriamente se decidió la forma en que acontecería la visita o inspección, fue completamente arbitrario y obscuro, desconocido para los partidos, lo que fue un claro propósito de la ley evitar. De esta forma, el hecho de que hubiera existido un trato diferenciado entre partidos al momento de la revisión, nos lleva a concluir que en el procedimiento impugnado, se violó en agravio del PPS el principio de igualdad que tutela el artículo 1º de la Constitución, en relación con el de seguridad jurídica del numeral 16 de la misma Carta de Querétaro.
Por otra parte, se objeta la forma en que se definió el tipo de información y contenido de ésta a analizar, porque también en este aspecto se pasó por alto el principio de igualdad entre los partidos, así como el de seguridad jurídica en cuanto al tipo de información que las autoridades irían a requerir. Virtualmente las autoridades iniciaron una pesquisa, en la cual no se fijaron las reglas dentro de las cuales se substanciaría el procedimiento administrativo de verificación. No se determinó con anterioridad al procedimiento, quizá después de presentado el informe, cuál iría a ser la información económica de todos los partidos que se iría a revisar, con la presencia de todos los partidos y su consentimiento pleno. La Comisión de Fiscalización actuó unilateralmente y definió cuál, a su juicio, iría a ser la información que revisaría. Así inicio verdaderamente una verdadera cacería de documentos de los partidos, no con un ánimo constructivo, sino por el contrario, abiertamente destructivo.
Si se toma en cuenta este hecho, aunado al anterior que combatimos en el agravio anterior, nos encontramos con que las autoridades del Consejo General del Instituto Federal Electoral actuaron más allá de los parámetros que marca la ley, transgrediendo un esquema de certeza y de seguridad jurídica que nuestra Constitución tutela en favor de los partidos políticos nacionales. En el momento en que esto ocurrió, automáticamente se violó el artículo 16 constitucional que analizamos en el primero de los agravios de esta apelación. Por esa razón, también en lo que toca al presente concepto y para el efecto de que se revoquen los actos impugnados, debe declararse fundado el recurso que hace valer el PPS.
La falta de precisión de las autoridades de la Comisión en cuanto al tipo de información solicitada, analizada conjuntamente con los resultados de la auditoría, en los que se aprecia su voluntad de conocer su situación patrimonial entera, más que el monto de ingresos y manejo de egresos del PPS, nos llevan a calificar a la auditoría como una pesquisa, la cual objetamos en todos sus puntos, como se hace ver en este escrito de agravios.
IV. La imposición de la multa, que es un acto contenido en la resolución del 30 de mayo de este año, origen de todos los actos impugnados de este recurso, es un acto que conculca la garantía de motivación del partido recurrente, razón por la cual también por este concepto habrá de decretarse fundado este recurso y ordenarse la revocación de los actos que a través de él se combaten.
Se sostuvo en el primero de los agravios de este escrito, que todos los actos de las autoridades que tengan por objeto afectar en su esfera de derechos al gobernado, deben encontrarse formal y materialmente motivados, entendiendo por esto, que deben expresar las causas, razones o circunstancias que hubieran servido como motor de voluntad de la autoridad para molestar al gobernado, así como el criterio que se hubiera sustentado y del cual se desprenda que, cada una de esas causas, guarda un vínculo y una congruencia con la situación específica del particular perjudicado. Si la autoridad está investida de facultades para investigar los ingresos de los partidos e imponer multas a aquéllos que hubieran rendido informe falsos, y el PPS es un partido que rindió un informe económico, esto querrá decir que la autoridad podrá investigar los ingresos del PPS e imponerle una sanción si rindió un informe falso; sin embargo, si contrario a lo que sostiene la autoridad, su informe es correcto con apego a la ley, cualquier imposición de sanciones a su cargo, será un acto incorrectamente motivado, que deberá dejarse sin efectos a través de la apelación que prevé la LEY DE MEDIOS.
En este caso, la falta de motivación no sólo se da en el aspecto que hemos comentado en el párrafo anterior. También debe verse que la resolución del 30 de mayo combatida, contiene en su texto una serie de incongruencias que invalidan la motivación que hubiera podido tener. No existe coherencia entre lo que en ella se sostiene como causa de la pena, y la cuantía misma de la pena infringida. No existe vínculo entre la pena impuesta y la ley.
Efectivamente, puede constatarse de la lectura de las páginas 37, 38, 39, 41, 42 y 43 de la resolución del 30 de mayo que se recurre, que las sanciones impuestas al PPS acontecieron en virtud de que, por una parte, existió un diferencial entre el monto de dinero declarado como ingreso y el monto de dinero que obra en sus cuentas bancarias (punto 1 de las conclusiones del dictamen consolidado, página 144 del tomo II); y por otra, la documentación comprobatoria correspondiente al rubro de "apoyos de los estados", a juicio de la autoridad, solamente comprobó el 39.18% del total de las erogaciones efectuadas por el partido en ese rubro (punto 6 de las conclusiones del dictamen consolidado, página 145 del tomo II). A juicio de la autoridad, ambas faltas no fueron graves (la segunda fue indebidamente calificada como "relativamente grave"), y se tomó en cuenta que: es la primera vez que el partido presenta su informe anual; que parte de la irregularidad deriva de una supuesta concepción errónea de la normatividad; que la ausencia de los datos requeridos no puede llevar a la conclusión de que los recursos referidos provengan de fuentes ilícitas; que se reconoce la dificultad para obtener la documentación total en el rubro referido, derivada de problemas administrativos y operativos en relación con la dispersión de la información en los distintos comités distritales; que no hubo la explícita intención de ocultar la información; y que la información omitida en su presentación no puede llevar a la conclusión de que los fondos hubieran sido malversados.
No obstante lo anterior, se impone al PPS una sanción que, por la primera supuesta falta cometida- que se combate por las razones expuestas en el segundo agravio- una multa de ciento treinta y dos mil pesos; y por la segunda, una disminución de sus ministraciones en un 4% durante dos meses. Esto, a pesar de que se reconoce expresamente por la autoridad que la falta cometida no la lleva a concluir que los ingresos hubieran sido ilícitos, o que los egresos hubieran sido malversados.
Esta conclusión y los efectos que ocasiona, independientemente de la falta de seguridad e incertidumbre que provoca al PPS como entidad sancionada, provoca dos violaciones a la ley que son claramente visible: (i) la primera, en el sentido de que la multa es totalmente inmotivada, porque en su imposición no existe congruencia entre lo que se dice y la acción que se toma; si a juicio de la autoridad la falta no es grave, no existe razón por la cual se debiera haber impuesto, en el primer caso, la multa más alta que contempla la ley, y en el segundo, una disminución en la ministración que claramente no corresponde a la deducción arribada, en el sentido de que los fondos no se están malversando; (ii) la segunda, porque en la emisión de la multa no se tomaron en cuenta, ni las hipótesis de procedencia de la sanción, que no se actualizan en el caso, ni los supuestos que deben de observarse en su cuantificación de acuerdo con la situación particular del sancionado.
En relación al segundo de los supuestos mencionados en el párrafo anterior, llegamos a esa conclusión porque, suponiendo sin conceder que el artículo 342 hubiera sido el aplicable en el caso para sancionar al PPS, lo que desde luego no se consiente si se toma en cuenta lo expuesto en el primer agravio, deducimos que los supuestos normativos para la aplicación de la pena no se actualizan en el caso, por lo que no debió ser impuesta. Establece el referido numeral que las hipótesis en las que podrán sancionarse a los partidos serán: cuando se incumplan con las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables del Código; incumplan con las resoluciones o acuerdos del Instituto Federal Electoral o el Tribunal Federal Electoral; acepten donativos o aportaciones de las personas o entidades expresamente excluidas para realizarlo o soliciten crédito de la banca de desarrollo para el financiamiento de sus actividades; acepten donativos que sean superiores a los límites fijados en la ley; no presenten los informes que prevé el artículo 49 y subsiguientes; sobrepasen los gastos de campaña; o incurran en cualquiera otra falta de las previstas en la ley.
El partido que represento, no dejó de cumplir con las obligaciones que le impone el artículo 38 del Código, particularmente la prevista en el inciso q), relacionado con el artículo 49, porque presentó la información relativa a sus ingresos y egresos, lo que no castiga la ley; tampoco incumplió con los acuerdos y resoluciones del Instituto y el Tribunal, porque jamás le fue notificado que existiera algún "acuerdo" o "resolución" específicos que debiera cumplir (los lineamientos no son acuerdos del Instituto, ni tampoco resoluciones del Tribunal, que son aquellos a los cuales nos remite la ley, independientemente de que tampoco los lineamientos incumplió); el PPS no aceptó donativos de las personas que no los pudieran otorgar; no solicitó crédito de la banca de desarrollo para sus fines; no aceptó donativos superiores de los fijados por la ley o el Instituto; presentó sus informes económicos; y no incurrió en ninguna de las faltas previstas en la ley.
En relación a esto último, cabe señalar que, al no existir ninguna disposición específica en la que se prevea que la rendición de una información incorrecta (que expresamente se reconoce que no viola el espíritu de la ley, vigilar el correcto acopio de ingresos y la correcta distribución de los egresos de los partidos), no debió imponerse ninguna sanción al PPS, porque la última de las fracciones del artículo 342, remite a su administrador a otras fracciones previstas en la ley, y no deja a su criterio el determinar si una contravención a la ley puede o no ser una infracción sancionable. Queremos decir que, si el legislador no establece como infracción la presentación incorrecta de la información económica, las autoridades electorales no deben determinar si efectivamente esa es una infracción o no, y qué tipo de infracción sería, porque se arrogan atribuciones que no les fueron concedidas.
Como quiera que sea, es preciso que se tome en cuenta que, tanto en la sanción económica consistente en la imposición de la multa, como en la disminución de su ministración, nos encontramos ante sanciones que impone el gobierno federal a través del Instituto Federal Electoral, que deben ser calificadas como verdaderos aprovechamientos del Estado, que se utilizan para un gasto público, consistente en el patrocinio y vigilancia de las actividades que realiza la Nación en materia de procedimientos electorales. Como aprovechamientos que ambas son, la multa y la disminución en las ministraciones, están sujetas a los principios de proporcionalidad y equidad que prevé nuestro Constituyente en la fracción IV del artículo 31. En ese sentido, al momento de su imposición, debió tomarse en cuenta, tanto el trato equitativo e igualitario respecto de los demás partidos políticos sujetos del procedimiento, como un trato adecuado a la capacidad económica del PPS como supuesto partido infractor. Esas son las circunstancias del caso que la autoridad debe de analizar en cumplimiento de la ley de la materia, único medio para motivar debidamente sus actuaciones.
No obstante lo anterior, lo cierto es que de entre todos los datos proporcionados por la autoridad para determinar el monto de la multa, no existe apartado alguno en el que se hubiera precisado cuál fue el criterio sustentado para determinar que el trato en la imposición de las sanciones era equitativo para todos los partidos revisados; y cuáles los criterios para determinar cuál sería la base económica para determinar el monto de las multas, pues contando el PPS con un patrimonio e ingresos menores que los demás partidos, el hecho de que se le cobre la multa más alta, desatiende absolutamente el principio de proporcionalidad que la autoridad debe observar en la imposición de sanciones y el cobro de las mismas al gobernado, según lo determina el 31 constitucional y la jurisprudencia que sobre de él ha emitido nuestro más alto Tribunal. En este estado de cosas, al haberse omitido el estudio pormenorizado y científicamente sustentado de la situación patrimonial del PPS como partido contribuyente, a manera de aprovechamientos, la resolución que le impone dicha sanción es inmotivada, debiendo por consecuencia revocarse, al amparo de lo prescrito por el artículo 16 constitucional, en relación con el artículo 47 de la Ley de Medios y las demás disposiciones conexas que hemos citado a lo largo de este agravio.
V. La Comisión de Fiscalización, así como el Consejo General del IFE, son autoridades electorales que carecen de competencia para requerir información relativa a la situación patrimonial de los partidos, como ha acontecido en el caso, razón por la cual la resolución que ellas han emitido deberá revocarse, con los alcances prescritos por el artículo 47 de la Ley de Medios y para el efecto de que al PPS se le absuelva del pago de la multa que le ha sido impuesta, así como de la disminución de las ministraciones a que ha sido condenado.
La competencia de la autoridad la determina, tanto el ordenamiento positivo que le otorga existencia y orgánica competencia, así como la ley substantiva que debe de aplicar en el caso concreto de acuerdo con sus atribuciones. Existiendo un cuerpo de normas que cree a la autoridad y otro que le dé competencia, de cualquier manera habrá que observar el ordenamiento específico que regule las actividades del particular y su vínculo de supra a subordinación con la autoridad. El gobernado no está sujeto a las leyes orgánicas de la autoridad, y ésta sí lo está a las leyes substantivas que rigen las actividades del gobernado. El principio de legalidad recae en el hecho de que los gobernados pueden efectuar todo aquello excepto lo que les está prohibido, mientras que las autoridades pueden llevar a cabo solamente aquello que les está expresamente permitido.
En este caso, no existe ordenamiento de carácter orgánico en favor de las autoridades, que expresamente las faculte para imponer sanciones a los partidos políticos nacionales que entreguen información económica anual en la que no se prevea su situación patrimonial, sino sólo sus ingresos y egresos. Y la ley sustantiva que rige el acto, prescribe la obligación de los partidos para presentar la información económica en la que se reflejen, exclusivamente, sus ingresos y egresos.
En el momento en que las autoridades pretenden obligar al PPS a presentar y exhibir ante ellas la totalidad de su información patrimonial, a manera de pesquisa y con los agravios que hemos expuesto en los conceptos anteriores, aduciendo que el patrimonio anterior del partido debe de incluirse dentro del concepto de ingresos que debe de declarar, las autoridades extralimitan sus atribuciones y actúan al margen de la ley, porque para ello no cuentan con una delegación de facultades explícita, tal y como la marca expresa e irrenunciablemente el artículo 16 constitucional. De esta guisa, ese tipo de actuación de las autoridades es una diligencia ilegal, porque las autoridades carecen de competencia para estudiar y calificar la administración de la totalidad del patrimonio de los partidos, y el hacerlo así, violenta el régimen de seguridad jurídica impetrado por la Nación y concebido por el Constituyente.
Ha quedado expuesto y comprobado que el diferencial en las cuentas bancarias PPS, es debido a un monto de pecuniario que se poseía con anterioridad a su constitución formal como partido político. El diferencial es el monto al que asciende su patrimonio, su haber económico como asociación política. Si en estricto sentido dicho dinero no ha sido un ingreso del partido, la ley no le impone la obligación de declararlo, ni a la autoridad le otorga la atribución para calificarlo, de ahí que la actuación de la cual ha sido sujeto el PPS, es ilegal, por lo que debe de revocarse para los efectos dichos en el primer párrafo de este agravio.
VI. El procedimiento para la imposición de la multa es violatorio de la ley, porque no se dio oportunidad al PPS para que defendiera sus intereses y la legalidad de su información, tal y como lo prevé, tanto la ley derogada que fue aplicada, como la ley en vigor, lo que viola el artículo 16 constitucional por abierta inaplicación de los preceptos debidos, debiéndose actualizar en consecuencia la hipótesis de procedencia de esta apelación, así como la revocación de los actos impugnados.
En efecto, en el supuesto de que efectivamente hubiera procedido la imposición de la multa de la cual hoy se duele mi representado, lo cual se afirma con propósitos ejemplificativos pero no se consiente, también tendría que haberse seguido el procedimiento que prevén tanto el hoy derogado Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1996, como el actual ordenamiento del mismo nombre en vigor.
El artículo 343 del código anterior, y el artículo 270 del código en vigor, representan un procedimiento sumario de audiencia en favor del partido político sancionado, a través del cual se le permitirá ofrecer pruebas de descargo y formular los alegatos de hecho y de derecho que a sus intereses convengan. Acontecido el procedimiento antedicho, podrá imponerse la sanción que correspondiera.
En este caso, la sanción como acto de autoridad, fue definitivamente impuesta a mi representado el día 30 de mayo de 1997, día en que el Consejo General del Instituto Federal Electoral hizo suyo el proyecto de resolución, preparado a virtud de la revisión de informes anuales de los partidos, correspondiente al ejercicio con número de 1996, y acontecida del dictamen consolidado de revisión que presentó la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas. Previa la imposición de la sanción por el órgano de gobierno calificado, no existe un procedimiento de audiencia previa.
Es importante destacar que, el procedimiento de consulta y rectificación que fue substanciado ante los órganos de gobierno de la Comisión de Fiscalización, no puede ser el mismo al que se refiere la ley, porque la Comisión de Fiscalización, que pertenece al mismo Consejo General del Instituto Federal Electoral, no cumple con los mismos propósitos, no cuenta con las mismas atribuciones, ni se dirige al PPS en la misma forma en que lo hace el propio Consejo General. La Comisión de Fiscalización es un agente de autoridad verificador, que no cuenta a su favor con una facultad coactiva para imponer sanciones. La sanción la impone el Consejo General, que dentro del procedimiento realiza actos de distinta naturaleza de aquellos que cumple la Comisión de Fiscalización. Si la sanción es un acto de privación que impone la primera, es a cargo de la primera que debe correr el respeto a la garantía del debido proceso, y no por cuenta de la segunda, que cumple facultades de inspección.
Siendo que los hechos no se han dado en la forma en que la ley expresamente lo prevé, nos encontramos frente a actos que transgreden los artículos 1o., 14 y 16 de la Constitución, que deben de quedar revocados en los términos en que lo ordena el artículo 47 de la Ley de Medios.
VII. Los actos impugnados, en particular la resolución del 30 de mayo de 1997, en la parte relativa a la imposición de la sanción con un ánimo "educativo", de disuasión o inhibición a posibles infracciones posteriores, como se lee en la página 43, segundo párrafo de la propia resolución, son actos inconstitucionales, debido que a través de ellos se sancionan actos futuros e inciertos, ajenos a la letra, al espíritu e interpretación jurídica de la ley, debiendo proceder en su contra esta apelación, y así ordenarse su revocación en los términos del artículo 47 de la Ley de Medios de Impugnación.
El Consejo General del Instituto Federal Electoral, a través de la resolución que se combate, hizo alarde de una atribución que definitivamente no le corresponde y mucho menos se le reconoce, a través de la cual pretende "educar" a los partidos políticos en el cumplimiento de las obligaciones que la ley le impone. En el supra citado párrafo de la resolución, el Consejo General aduce que "(...) se estima necesario disuadir en el futuro de la Comisión de este tipo de irregularidades en la presentación de informes", de donde deriva su convicción para imponer al PPS la sanción "suficientemente enérgica" por la no presentación de la documentación relativa a "Apoyos de los Estados".
De esta manera, saliendo por completo del ámbito de la legalidad, de la esfera material de validez de las normas jurídicas que le crean y otorgan facultades, el Consejo General impone al PPS una sanción que más que por los hechos cometidos, ocurre por virtud de aquéllos que en el futuro se pudieran cometer, como si al Consejo General le correspondiera la facultad de determinar cuál es el mejor castigo en contra de un partido político para "educarlo" o para poner un ejemplo en la comunidad de lo que debe de ser. El Consejo General carece de atribuciones para sancionar así a los partidos políticos, en virtud de que dentro del estado de derecho en que vivimos los mexicanos, hemos escogido que nuestro devenir se marque por la aplicación irrestricta de la ley, y no por el capricho ni la discrecionalidad de la autoridad en la conducción de sus relaciones frente al particular gobernado.
Bajo tal tesitura, esa sanción impuesta al PPS por hechos futuros e inciertos, debe de revocarse definitivamente, para así permitírsele gozar del ciento por ciento de las ministraciones que por ley le corresponden.
VIII. Del análisis concreto y pormenorizado de la resolución impugnada, deducimos una falta de motivación de la misma que debe dar lugar a su revocación, según veremos a continuación:
En una primera parte del considerando sexto que atañe al PPS, las autoridades del Consejo General del IFE esgrimen el criterio que transcribimos a continuación:
"(...) los partidos políticos no sólo están obligados a reportar los ingresos provenientes del financiamiento público, sino también a reportar todos los ingresos que hayan percibido, de manera que la información refleje verazmente la situación financiera del partido, según lo dispuesto por el artículo 49-A, párrafo 1, inciso a), fracción II, y en el lineamiento décimo quinto aplicable. (...)"
Al amparo de este criterio, se castiga el hecho de que el PPS no hubiera declarado el monto al cual asciende la totalidad de su patrimonio. Sin embargo, el criterio es incorrecto. Como se adujo en el primero de los agravios de este escrito, la interpretación de la ley electoral, particularmente en la parte relativa a la verificación del financiamiento de los partidos, debe ser de estricto derecho. Si la ley determina que la información a declarar se constriñe exclusivamente a los ingresos, no existe motivo por el cual se deba declarar todo el patrimonio, como lo sostiene el Consejo General. Es muy claro que entre ingresos y patrimonio, como concepto, existe una clara y marcada diferencia, si la intención del legislador hubiera sido la de permitir al Consejo conocer la situación patrimonial de los partidos, así se hubiera determinado, pero no lo fue, y tan es así, que la propia ley determina que los partidos no estaban obligados a declarar sus inmuebles, sino hasta los adquiridos con posterioridad al primero de enero de 1997, con lo cual se cubre el rubro de erogaciones o gastos, y se protege la relativa confidencialidad que también deben reservar para sí los partidos políticos, exclusivamente en la parte que corresponde a su patrimonio original y su forma de constitución.
IX. Por último debe decirse que la resolución del 30 de mayo carece de motivación, cuando se castiga del PPS por la supuesta falta de presentación de documentación que soporte sus gastos en "Apoyos de los Estados", en virtud de que es la propia autoridad sancionadora la que determina cuánto dinero es el que el PPS debe recibir por concepto de financiamiento público y es esa misma cantidad la única que puede erogar en el cumplimiento de sus actividades.
En efecto, es inocuo que la autoridad castigue la falta de presentación de la documentación que ampare los gastos del partido, porque dichos gastos no pueden ir más allá de los que determina la ley, y que pueden calificarse y determinarse inclusive sin necesidad de ver la contabilidad de los partidos. Lo que a la autoridad electoral importa no es que los partidos demuestren sus gastos, porque la forma en que se gastan es irrelevante, sino que los gastos no excedan los límites fijados por la ley, que es el hecho que la propia ley electoral castiga, como vimos en agravios anteriores.
Si las autoridades electorales han comprobado que los gastos del PPS no exceden de los límites legales, el hecho de que no se demuestre la forma en que el dinero se gastó es irrelevante, porque cualquiera que hubiera sido la forma, se encuentra dentro de los límites de la ley. La óptima utilización de los recursos con que cada partido cuente, redunda inmediata y directamente en los resultados de campaña, razón por la cual es a los partidos imputable y a ellos reprobable, que se gaste sus recursos en la mejor manera para demostrar su plataforma electoral. El hecho de que no se hubiera presentado la documentación suficiente, lo que aconteció como resultado de circunstancias excepcionales que la propia autoridad reconoció, no es un hecho "relativamente grave" que deba repercutir a través de la imposición de una nueva multa, porque se afecta trascendentalmente al patrimonio del partido sin que exista una razón justificada para hacerlo.
En consideración de lo anterior, también por esta circunstancia deberá revocarse la resolución recurrida.
CUARTO. Del estudio de los motivos de inconformidad resulta lo siguiente:
a) El primero es inatendible.
El partido recurrente se queja esencialmente de que la sanción que se le impone en la resolución reclamada se funda en el artículo 342 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, mismo que es inaplicable por encontrarse derogado.
En relación a tal argumento tenemos que es cierto que en la reforma hecha al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, se derogó el Libro Séptimo, dentro del cual estaba comprendido el artículo 342 invocado en la resolución impugnada, pero el argumento debe desestimarse, porque también es verdad que existe un precepto equivalente en el artículo 269 del mismo ordenamiento, que se encuentra en vigor.
En efecto, el artículo 342 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establecía:
"Artículo 342.
1. Los partidos políticos, independientemente de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, miembros o simpatizantes, podrán ser sancionados:
a) Con multa de cincuenta a cinco mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal;
b) Con la reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el período que señale la resolución;
c) Con la supresión total de la entrega de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el período que señale la resolución;
d) Con la suspensión de su registro como partido político; y
e) Con la cancelación de su registro como partido político.
2. Las sanciones a que se refiere el párrafo anterior les podrán ser impuestas a los partidos políticos cuando:
a) Incumplan con las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables de este Código;
b) Incumplan con las resoluciones o acuerdos del Instituto Federal Electoral o del Tribunal Federal Electoral;
c) Acepten donativos o aportaciones económicas de las personas o entidades que no estén expresamente facultadas para ello o soliciten crédito a la Banca de Desarrollo para el financiamiento de sus actividades, en contravención a lo dispuesto por el artículo 49, párrafos 2 y 3 de este Código;
d) Acepten donativos o aportaciones económicas superiores a los límites señalados en el artículo 49 párrafo 11, inciso b) fracción III de este Código;
e) No presenten los informes anuales o de campaña en los términos y plazos previstos en el artículo 49-A de este Código;
f) Sobrepasen durante una campaña electoral los topes a los gastos señalados en el artículo 182-A de este Código; y
g) Incurran en cualquier otra falta de las previstas en este Código.
3. Cuando la pérdida de registro obedezca a alguna de las causales previstas en el artículo 66, se estará a lo dispuesto en el artículo 67 de este Código".
Por su parte, el actual artículo 269 del mismo ordenamiento establece:
"Artículo 269
1. Los partidos políticos y las agrupaciones políticas, independientemente de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, miembros o simpatizantes, podrán ser sancionados:
a) Con multa de cincuenta a cinco mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal;
b) Con la reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el período que señale la resolución;
c) Con la supresión total de la entrega de las ministraciones del financiamiento que les corresponda, por el período que señale la resolución;
d) Con la suspensión de su registro como partido político o agrupación política, y
e) Con la cancelación de su registro como partido político o agrupación política.
2. Las sanciones a que se refiere el párrafo anterior, podrán ser impuestas cuando:
a) Incumplan con las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables de este Código;
b) Incumplan con las resoluciones o acuerdos del Instituto Federal Electoral;
c) Acepten donativos o aportaciones económicas de las personas o entidades que no estén expresamente facultadas para ello o soliciten crédito a la Banca de Desarrollo para el financiamiento de sus actividades, en contravención a lo dispuesto por el artículo 49, párrafos 2 y 3, de este Código;
d) Acepten donativos o aportaciones económicas superiores a los límites señalados en el artículo 49, párrafo 11, inciso b), fracciones III y IV, de este Código;
e) No presenten los informes anuales o de campaña en los términos y plazos previstos en los artículos 35 y 49-A de este Código;
f) Sobrepasen durante la campaña electoral los topes a los gastos fijados conforme al artículo 182-A de este Código, y
g) Incurran en cualquier otra falta de las previstas en este Código.
3. Las sanciones previstas en los incisos c) al e) del párrafo I de este artículo, sólo podrán imponerse cuando el incumplimiento o infracción sea particularmente grave o sistemático. La violación a lo dispuesto en el inciso o) del párrafo 1 del artículo 38 de este Código, se sancionará, si la infracción se comete durante las campañas electorales, con multa y la suspensión total o parcial de la prerrogativa prevista en el inciso c) del párrafo 1 del artículo 47 de este mismo ordenamiento, y sólo con multa si la misma se cometiere en cualquier otro tiempo.
4. Cuando la pérdida de registro obedezca a alguna de las causales previstas en los artículos 35 y 66, se estará a lo dispuesto en el artículo 67 de este Código".
Como puede advertirse en las anteriores transcripciones, el actual artículo 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales coincide, en lo que puede ser aplicable a este caso, con el anterior artículo 342 de ese mismo ordenamiento, toda vez que ambos preceptos establecen que los partidos políticos pueden ser sancionados, los tipos de sanciones que se les pueden imponer, en qué casos pueden ser impuestas dichas sanciones, y que cuando la pérdida de registro obedezca a alguna de las causales previstas en el precepto que se menciona, deberá estarse a lo dispuesto en el artículo 67.
En esa virtud, si el actual artículo 269 del ordenamiento citado, coincide en lo esencial con el derogado artículo 342, no obstante que por error se haya invocado la segunda disposición indicada, que ya está derogada, la situación se puede corregir del modo más sencillo, mediante la cita del artículo vigente que encuentra equivalencia con el anterior en su contenido, sin que con ello se provoque la revocación, modificación o nulificación del acto impugnado.
En atención a lo expuesto, es inconcuso que deben desestimarse los argumentos relativos a la infracción al artículo 72, inciso f) constitucional, y a la garantía de legalidad por falta de fundamentación y motivación, en atención a que los mismos se sustentan en la alegación consistente en que en la resolución impugnada se aplica indebidamente el artículo 342 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, alegación esta última que ya fue desestimada.
b) En los agravios segundo, quinto y octavo, el partido recurrente sostiene que se hizo una incorrecta interpretación y aplicación de los artículos 3, 22, 23, 38 párrafo 1 incisos a) f) k) y s), 39, 49, 49-A, 49-B, 73 y 82 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como de los lineamientos décimo quinto y vigésimo segundo para la presentación de la información económica anual.
Al efecto, argumenta que con base en las disposiciones invocadas, a los partidos políticos nacionales solamente les corresponde la obligación de declarar, anualmente, el monto de sus ingresos y egresos, sin que esté obligado a incluir en ella cualquier otro concepto que no tenga la calidad de ingreso; que no obstante lo anterior la Comisión de Fiscalización, lo requirió ilegalmente, para que justificara la diferencia existente entre el monto declarado y los recursos depositados en sus cuentas bancarias; que en el caso existe una diferencia, sólo que se trata de una cantidad de dinero con el que el partido contaba desde antes de que le fuera otorgado su registro definitivo como tal, por lo que no es un ingreso correspondiente al ejercicio por el que se informó, sino un fondo del Partido Popular Socialista que no se encuentra dentro de las hipótesis de la ley; que la posición anterior fue rechazada por la Comisión de Fiscalización, al sostener que: "No es atendible la explicación puesto que los partidos políticos no sólo están obligados a reportar los ingresos provenientes del financiamiento público, sino también a reportar todos los ingresos que hayan percibido, de manera que la información refleje verazmente la situación financiera del partido". Que el partido actor estima ilegal esta consideración, porque no existe disposición que lo obligue a entregar a las autoridades electorales una declaración sobre la totalidad de su patrimonio, en la que se incluya dinero que no es parte de los ingresos que el partido obtuvo durante el año de la información.
Son fundados estos razonamientos, en lo esencial, en atención a las siguientes consideraciones, resultantes de las circunstancias específicas de la evolución del presente caso concreto, es decir, de las situaciones de hecho y de derecho que fueron tomadas en cuenta por la autoridad responsable, así como del contenido de los concretos argumentos expuestos por el precitado recurrente, por los cuales sólo se puede entrar en este fallo al contenido de los artículos 49, 49-A y 49-B del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, respecto a las exigencias que éstos imponen para el informe anual a que se refieren, sin tomar en consideración por no ser materia de las alegaciones, lo que pueda establecer alguna normatividad administrativa presente o que pueda surgir.
En el caso objeto de estudio, la cuestión medular se reduce a dilucidar si las disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que regulan la fiscalización anual del financiamiento que reciben los partidos políticos, incluyen en el concepto ingresos a las sumas de dinero obtenidas antes del tiempo que comprende al ejercicio por el que se informa.
El artículo 49-A, párrafo I, inciso a), fracción II, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, determina expresamente que: "Los partidos políticos y las agrupaciones políticas deberán presentar ante la Comisión del Instituto Federal Electoral a que se refiere el párrafo sexto del artículo anterior, los informes del origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación, atendiendo a las siguientes reglas:
a) Informes anuales: (...)
II.- En el informe anual serán reportados los ingresos totales y gastos ordinarios que los partidos y las agrupaciones políticas hayan realizados durante el ejercicio objeto del informe."
El artículo 49 del mismo ordenamiento establece cinco modalidades del régimen de financiamiento de los partidos políticos, que son: el financiamiento público, que es el que se otorga a los partidos políticos proveniente del erario público; el financiamiento por la militancia, que está conformado por las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, por las aportaciones de sus organizaciones sociales y por las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas; el financiamiento de simpatizantes, que está compuesto por aportaciones o donativos, en dinero o en especie, que se hacen a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por personas físicas o morales mexicanas con residencia en el país, que no sean de aquellas que por disposición de la ley no puedan realizar tales aportaciones o donativos; el autofinanciamiento, constituido por los ingresos que los partidos obtienen de sus actividades promocionales, tales como conferencias, espectáculos, juegos y sorteos, eventos culturales, etc. que los partidos realicen para allegarse fondos; y el financiamiento por rendimientos financieros, proveniente precisamente de los rendimientos que puedan proporcionar a los partidos políticos los fondos o fideicomisos que constituyan con su patrimonio o con las aportaciones que reciban.
El contenido de las disposiciones legales mencionadas permite esclarecer que la obligación impuesta a los partidos políticos de rendir los informe anuales de referencia, comprende únicamente el origen y monto de los ingresos que reciban por cualquiera de las modalidades de financiamiento señalados, así como el empleo y aplicación de dichos ingresos; es decir el total de ingresos y gastos ordinarios que los partidos realicen durante el ejercicio objeto del informe; de manera que quedan excluidos de tal informe cualesquiera otros conceptos, como serían las sumas de dinero obtenidas con anterioridad a la temporalidad de que se compone el ejercicio; y en los casos de los partidos que hubieren obtenido el registro en el curso del año por el que se rinde el informe, también quedan exentos de informar sobre los recursos con que hubieran contado hasta el día anterior a la fecha en que se le otorgó dicho registro, es decir, resultantes de ingresos obtenidos como asociaciones con fines políticos distintas a los partidos o agrupaciones políticas.
En el caso que originó este asunto el Partido Popular Socialista reportó en su informe anual un saldo inicial por la cantidad de $ 2'101,715.87. (Dos millones, ciento un mil, setecientos quince pesos, 87/100 M.N.), lo cual fue motivo de requerimiento para su aclaración, porque se informó que dicha cantidad se integraba con el saldo correspondiente al año de 1994, al que después de restarle los gastos de 1995, le sumó la cantidad de $ 5'017,422.54 (Cinco millones, diecisiete mil, cuatrocientos veintidós pesos, 54/100 M.N.) que fueron los ingresos obtenidos por el partido de referencia, durante el año de 1996, por concepto de:
1) Financiamiento público en la cantidad de $ 4'648,632.78;
2) Rendimientos financieros por $ 789.76; y
3) Otros conceptos por la cantidad de $ 368,000.00.
Deduciéndose que lo anterior fue así, porque al haber estimado de manera errónea el partido político recurrente, que estaba obligado a declarar todos los ingresos obtenidos a través del financiamiento público, incluyó la parte que le quedaba del recibido con anterioridad ( 1994 ) según se desprende de lo que reportó como su saldo inicial, no obstante que como ha quedado establecido en esta sentencia, no corría a su cargo la obligación de declarar cantidad alguna que no se hallara en el supuesto previsto e inequívoco de ser un ingreso obtenido durante el ejercicio correspondiente a 1996 y de manera más concreta, a partir del 14 de junio de ese año, que fue la fecha en que obtuvo su registro.
En la especie, es innegable que si la Comisión de Fiscalización consideraba que las cantidades observadas constituían ingresos obtenidos en el ejercicio de 1996, único supuesto que obligaría a declarar dicho remanente tenía que apoyarse en elementos que así lo demostraran, toda vez que el partido negó tal circunstancia y dijo que la diferencia se había formado cuando aún no obtenía su registro, sin embargo, la autoridad responsable, en lugar de referirse a tales elementos demostrativos, se concretó a decir que: "los partidos políticos no sólo están obligados a reportar los ingresos provenientes del financiamiento público, sino también a reportar todos los ingresos que hayan percibido", dando así por supuesto que las sumas de dinero no manifestadas constituían ingresos obtenidos durante el ejercicio objeto del informe anual.
En conclusión, si el partido recurrente rindió el informe de sus ingresos totales obtenidos en 1996, sin que en la revisión del mismo se haya detectado y demostrado la obtención de algún ingreso habido dentro de ese período, no manifestado; resulta evidente la indebida aplicación del artículo 49-A, párrafo 1, inciso a), fracción II, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, porque dicho artículo no faculta a la Comisión de Fiscalización, sino para exigir la información de las cantidades que son ingresos obtenidos durante el período sujeto a revisión.
En consecuencia, al resultar fundados los agravios segundo, quinto y octavo procede revocar la multa impuesta al partido recurrente por la suma equivalente a cinco mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, que asciende a $132,000.00 (CIENTO TREINTA DOS MIL PESOS, 00/100 M. N.), en el punto resolutivo Tercero, párrafo 1, de la resolución impugnada.
c) Al haber resultado fundados los agravios analizados en el apartado precedente, lo que traerá como consecuencia la revocación de la multa impuesta al partido recurrente, resulta innecesario ocuparse del estudio del tercero de ellos, toda vez que el mismo está encaminado a poner de manifiesto la existencia de presuntas irregularidades cometidas en perjuicio del partido citado, durante el procedimiento de verificación de los datos contenidos en el informe anual que rindió, por lo que hace a los ingresos totales en el período que se revisa, irregularidades que a juicio del recurrente redundaron en la imposición de la multa que ya quedó sin efecto.
d) Tocante al cuarto agravio, su análisis se realiza exclusivamente por lo que hace a la sanción consistente en la reducción del 4% de las ministraciones que se le dan al partido afectado, por el término de dos meses, toda vez que resulta innecesario ocuparse de los argumentos encaminados a impugnar la diversa sanción consistente en la imposición de una multa equivalente a cinco mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, ya que ésta quedará sin efecto, en virtud de lo considerado en el apartado b) precedente.
En el agravio a estudio el partido recurrente aduce la incongruencia interna de la resolución recurrida porque, por una parte precisa que es la primera vez que el partido presenta su informe anual; que la irregularidad existente deriva de una concepción errónea de la normatividad; que existió dificultad del partido para obtener la documentación total requerida, derivada de problemas administrativos y operativos, en relación con la dispersión de la información en los distintos comités distritales; que no hubo intención de ocultar la información, y por ende no puede llegarse a la conclusión de que los fondos hayan sido malversados; y por otra parte, no obstante dichas consideraciones en favor del partido, se le impone una reducción del cuatro por ciento en sus ministraciones, por el término de dos meses; y esto lo estima el recurrente excesivo y que no guarda proporción con las circunstancias apuntadas.
Es infundado el agravio, porque la imposición de la sanción de referencia la hizo la autoridad responsable en uso de una facultad discrecional, dentro de un margen previsto por la ley, en el que se podía considerar como mínimo la reducción de uno por ciento de la ministración del financiamiento público correspondiente a un mes, y como máximo la del cincuenta por ciento de las ministraciones relativas a doce meses, es decir a todo el financiamiento anual asignado al partido político de que se trate.
Existe un viejo principio de derecho, mediante el cual se determina que los actos realizados en uso de facultades discrecionales por una autoridad administrativa, y hasta por una autoridad jurisdiccional inferior, no pueden ser afectados por la autoridad jurisdiccional en el primero o por la ad quem en el segundo, sino cuando altere la verdad de los hechos en que se apoye o deje de tomar en cuenta otros, razone en contra de los principios fundamentales de la lógica o atente contra expresas disposiciones legales.
Esta situación no se advierte actualizada en el presente asunto, toda vez que la autoridad responsable tomó en cuenta todos los hechos concernientes al caso y no contraria la expresa disposición de ninguna ley; y tocante a su razonamiento, éste se apoya en los principios de la lógica , dado que deslindó en primer lugar las normas violadas por la conducta omisiva del partido recurrente y calificó la falta como relativamente grave, pero en lugar de proceder inmediata y directamente a sancionarla como tal, tomó en cuenta cada uno de los diferentes atenuantes que cuidadosamente va señalando, para ir reduciendo la probable cuantía de la sanción, y por eso concluyó que “se debe imponer al Partido Popular Socialista una sanción que si bien ha de ser suficientemente enérgica, de acuerdo a la gravedad de la falta, represente un monto moderado en cuanto a lo que habrá de repercutir en el patrimonio del partido, tomando en cuenta las circunstancias atenuantes del caso”; y por eso fijó la reducción del cuatro por ciento de las ministraciones del financiamiento público que le corresponda por concepto de gasto ordinario permanente, por un período de dos meses, monto que está muy cercano al mínimo y muy alejado del máximo, en los términos ya precisados.
e) En el sexto agravio, el recurrente se duele de que en el procedimiento seguido para la imposición de la multa que se le decretó, por la cantidad equivalente a cinco mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, no se le brindó la oportunidad que la ley señala, para salir en defensa de sus intereses y de la legalidad de la información por él proporcionada, y por lo mismo, no estuvo en posibilidad de ofrecer pruebas de descargo y formular los alegatos de hecho y de derecho que a sus intereses convinieran.
En concepto de esta sala, resultan inoperantes los motivos de inconformidad expresados al respecto, en atención a los razonamientos que a continuación se expresan:
En el caso que nos ocupa, del apartado b) del presente considerando, se desprende que han sido declarados fundados los agravios identificados con los números dos, cinco y ocho, que con relación a la multa de referencia se expusieron, sustentándose dicha parte de la resolución, en que dentro del rubro "ingresos totales", que se contiene en la fracción II, del inciso a), en el párrafo 1, del artículo 49-A del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, no deben quedar incluidos los recursos económicos o fondos obtenidos por los partidos políticos con antelación al período que comprende el ejercicio objeto del informe, y que como el partido recurrente, no estaba obligado a declarar aquellos, se determinó dejar insubsistente la resolución de fecha treinta de mayo del presente año, mediante la cual el Consejo General del Instituto Federal Electoral le impuso la sanción pecuniaria de referencia; en consecuencia, resulta innecesario practicar el estudio de las argumentaciones vertidas, a fin de determinar si debió concederse derecho de audiencia al recurrente por la responsable, al haberse encontrado motivos suficientes para revocar la citada multa.
f) En relación al séptimo agravio expuesto por el partido político recurrente, en el que medularmente sostiene que se sancionan actos futuros e inciertos porque el Consejo General del Instituto Federal Electoral manifiesta y hace alarde de su intención de "educar", disuadir o inhibir posibles infracciones posteriores, ejerce una atribución que no le corresponde, lo que debe revocarse para que el partido afectado goce del cien por ciento de las ministraciones que por ley le corresponden.
Este agravio es infundado, como se demuestra a continuación.
Ciertamente, no es verdad que la resolución impugnada contenga alguna manifestación en el sentido de que la sanción se impone al partido recurrente con la intención de "educarlo" o de "inhibirlo", aunque sí se dice que tiene el objeto de disuadirlo para que en el futuro no incurra en ese tipo de irregularidades.
Sin embargo, es claro que el Consejo General no actuó fuera de sus atribuciones, dado que los artículos 82 párrafo 1 inciso w), y 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales lo facultan para imponer la sanción correspondiente a quienes se coloquen en los supuestos allí precisados; y esto fue lo que ocurrió en el caso, como se evidenció en la resolución reclamada, ante lo cual resulta irrelevante la intención de la autoridad o la finalidad perseguida.
g) En el noveno agravio, el partido recurrente esencialmente argumenta que la resolución impugnada carece de motivación al castigársele por la supuesta falta de presentación de la documentación que soporte los gastos de "Apoyos de los Estados", en virtud de que el propio órgano responsable es el que determina cuánto dinero debe recibir por concepto de financiamiento público, y esa misma cantidad es la única que puede erogar en cumplimiento de sus actividades, por lo cual, lo que debe importar a dicha autoridad es no que los partidos demuestren sus gastos, sino que éstos no excedan los límites fijados legalmente, lo que acontece en el caso, por lo que el hecho de que no se demuestre la forma en que se gastó el dinero y de que no se hubiera presentado la documentación suficiente, no es tan grave para que repercuta en la imposición de una nueva multa al partido.
Es inatendible dicha alegación, en atención a que el partido recurrente parte de premisa implícita de que no existe fundamento para que se pueda sancionar a dichos entes por la falta de precisión y comprobación de ciertos datos señalados en sus informes de gastos, lo cual resulta incorrecto, toda vez que de conformidad con el inciso e) del párrafo 2 del artículo 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, las sanciones previstas en el párrafo 1 pueden imponerse cuando no se presenten los informes anuales o de campaña en los términos y plazos previstos, y de conformidad con el artículo 49-A del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en los informes que rindan, los partidos políticos deben precisar el empleo y aplicación de los ingresos que hayan recibido por cualquier modalidad de financiamiento, esto es, justificar los gastos que se hayan realizado.
En consecuencia, al resultar parcialmente fundado el recurso de apelación procede modificar la resolución recurrida, para dejarla subsistente en la parte en que se impone al partido recurrente la sanción consistente en la reducción del cuatro por ciento de las ministraciones del financiamiento público que le corresponden por concepto de gasto ordinario permanente, durante dos meses, e insubsistente en la parte en que se le impone una multa equivalente a cinco mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, que asciende a la suma de $ 132,000.00 (CIENTO TREINTA Y DOS MIL PESOS 00/100 M.N.).
Por todo lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Se modifica la resolución recurrida en el presente recurso de apelación.
SEGUNDO. Se revoca la imposición de la multa equivalente a cinco mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, que asciende a la suma de $ 132,000.00 (CIENTO TREINTA Y DOS MIL PESOS 00/100 M.N.).
TERCERO. Queda subsistente la sanción que consiste en la reducción del cuatro por ciento de las ministraciones del financiamiento público que le corresponden al Partido Popular Socialista por concepto de gasto ordinario permanente, durante dos meses.
Notifíquese personalmente al partido actor y por oficio a la autoridad responsable, acompañando a ésta copia de la presente sentencia, y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido.
Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron y firman los Magistrados Electorales que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante el Secretario General, que da fe.
MAGISTRADO PRESIDENTE
JOSÉ LUIS DE LA PEZA
MAGISTRADO
LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ | MAGISTRADO
ELOY FUENTES CERDA |
MAGISTRADA
ALFONSINA BERTA NAVARRO HIDALGO |
MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO |
MAGISTRADO
J. JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ
|
MAGISTRADO
MAURO MIGUEL REYES ZAPATA |
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
FLAVIO GALVÁN RIVERA